Fragt man nach der Hauptstadt der Schweiz, lautet die Antwort fast immer Bern. Dort stehen das Bundeshaus, die meisten Botschaften und ein grosser Teil der Bundesverwaltung.
Rechtlich ist die Sache trotzdem überraschend: Die Schweiz hat keine offiziell bezeichnete Hauptstadt. Bern ist die Bundesstadt – und erfüllt die Funktion einer Hauptstadt, ohne diesen Titel formell zu tragen.
Auf der Landkarte ist Bern Hauptstadt, im Gesetz nicht
Atlanten, Navigationsdienste und internationale Organisationen behandeln Bern selbstverständlich als Schweizer Hauptstadt. Im Alltag ist das auch völlig sinnvoll. Regierung und Parlament arbeiten dort, Staatsgäste werden dort empfangen, und das politische Zentrum des Landes liegt erkennbar an der Aare.
Die Bundesverfassung nennt Bern jedoch nirgends als Hauptstadt. Auch eine andere Rechtsnorm erklärt die Stadt nicht formell dazu. Offizielle Schweizer Stellen sprechen deshalb von der Bundesstadt Bern und von einer Hauptstadt «de facto».
1848 brauchte der neue Bundesstaat einen festen Sitz
Mit der Bundesverfassung von 1848 wurde aus dem lockeren Staatenbund ein moderner Bundesstaat. Plötzlich gab es eine dauerhafte Bundesregierung, ein nationales Parlament und eine wachsende Bundesverwaltung. Diese Institutionen brauchten einen Ort, an dem sie arbeiten konnten.
Am 28. November 1848 entschied die Bundesversammlung über den ständigen Sitz der Bundesbehörden. Als ernsthafte Kandidaten blieben die drei früheren Vororte Zürich, Bern und Luzern. Bern setzte sich bereits im ersten Wahlgang durch.
Damit war der politische Sitz bestimmt. Zur klassischen «Hauptstadt» wurde Bern trotzdem nicht erklärt. Die gewählte Bezeichnung lautete bewusst nüchterner: Bundesstadt.
Warum vermied die Schweiz das Wort Hauptstadt?
Die junge Schweiz war ein Zusammenschluss selbstbewusster Kantone, die gerade erst Kompetenzen an den neuen Bund abgegeben hatten. Ein mächtiges nationales Zentrum hätte schnell den Eindruck erwecken können, eine Stadt stehe dauerhaft über allen anderen.
Die Bezeichnung Bundesstadt passte besser zur föderalistischen Idee. Bern erhielt den Sitz der Behörden, aber keinen symbolischen Rang, der Zürich, Genf, Basel, Luzern oder die Kantonshauptorte zu politischer Provinz erklärt hätte.
Die Wahl selbst war ebenfalls ein Kompromiss. Zürich war schon damals ein starkes wirtschaftliches Zentrum. Luzern war politisch durch den kurz zuvor beendeten Sonderbundskonflikt belastet. Bern bot politisches Gewicht, eine zentrale Lage im Land und genügend Distanz zur wirtschaftlichen Dominanz Zürichs.
Am Anfang hatte Bern nicht einmal ein Bundeshaus
Die Wahl zur Bundesstadt löste ein sehr praktisches Problem nicht: Es gab noch kein Gebäude, in dem Regierung, Parlament und Verwaltung gemeinsam Platz fanden. Die neuen Institutionen mussten zunächst über verschiedene Häuser in der Stadt verteilt werden.
Der Nationalrat tagte zeitweise im alten Casino, der Ständerat im Rathaus zum Äusseren Stand und der Bundesrat im Erlacherhof. Erst 1857 wurde das sogenannte Bundesratshaus eröffnet – der heutige Westflügel des Bundeshauses.
Das zentrale Parlamentsgebäude mit der markanten Kuppel kam noch später. Es wurde 1902 eingeweiht. Bern war zu diesem Zeitpunkt bereits seit mehr als fünfzig Jahren Bundesstadt.
Bern besitzt trotzdem fast alle Hauptstadtfunktionen
Der Bundesrat hat seinen Sitz in Bern. National- und Ständerat versammeln sich dort, die Bundeskanzlei arbeitet dort, und die meisten Departemente der Bundesverwaltung sind in der Stadt oder ihrer unmittelbaren Umgebung angesiedelt.
Auch die diplomatische Welt behandelt Bern wie eine Hauptstadt. Botschaften, Staatsbesuche und politische Medienberichterstattung konzentrieren sich auf das sogenannte Bundesbern. Funktional gibt es deshalb kaum einen Unterschied zu einer gewöhnlichen Hauptstadt.
Der Unterschied liegt vor allem in der rechtlichen und symbolischen Sprache. Bern ist Hauptstadt durch seine Aufgaben – nicht durch einen grossen Satz in der Verfassung.
Nicht einmal alle Bundesinstitutionen sitzen in Bern
Der föderalistische Gedanke zeigt sich auch auf der Landkarte der Behörden. Das Bundesgericht sitzt in Lausanne, das Bundesstrafgericht in Bellinzona und das Bundesverwaltungsgericht sowie das Bundespatentgericht in St. Gallen.
Damit ist staatliche Macht bewusst auf mehrere Landesteile und Sprachregionen verteilt. Bern ist das politische Zentrum, aber nicht der einzige Ort, an dem die Eidgenossenschaft sichtbar wird.
Braucht Bern ein besonderes Bundesstadtgesetz?
Stadt und Kanton Bern brachten diese Frage Anfang der 2000er-Jahre beim Bund auf. Denkbar gewesen wäre ein Gesetz, das den besonderen Status, die Aufgaben und die finanziellen Folgen der Bundesstadt genauer geregelt hätte.
Der Bundesrat kam 2004 jedoch zum Schluss, dass sich eine besondere gesetzliche Regelung nicht aufdrängt. Die Beziehungen zwischen Bund und Stadt funktionierten gut genug, um offene Fragen weiterhin mit Vereinbarungen und direkten Gesprächen zu lösen.
Ausgerechnet der fehlende formelle Hauptstadtstatus wurde also nicht nachträglich mit einem grossen Gesetz repariert. Die pragmatische Konstruktion blieb bestehen.
Ist es falsch, Bern Hauptstadt zu nennen?
Nein. Im normalen Sprachgebrauch und im internationalen Vergleich ist Bern eindeutig die Hauptstadt der Schweiz. «De facto» bedeutet, dass die Stadt diese Rolle tatsächlich ausübt, auch wenn der Titel rechtlich nicht ausdrücklich vergeben wurde.
Wer besonders genau sein will, sagt Bundesstadt. Wer einer ausländischen Besucherin erklärt, wohin sie für das Bundeshaus reisen muss, darf ohne schlechtes Gewissen Hauptstadt sagen.
Die eigentliche Überraschung
Die Schweiz löste ihre Hauptstadtfrage typisch schweizerisch: Sie wählte eine Stadt, gab ihr alle wichtigen Aufgaben und vermied danach das grosse Wort. Aus einem möglichen Rangstreit wurde so eine praktische Zuständigkeitsfrage.
Bern ist damit gleichzeitig Hauptstadt und nicht Hauptstadt. Auf jeder praktischen Ebene ist die Antwort klar. Nur juristisch bleibt ein kleines, sehr föderalistisches Sternchen daneben.